После смерти Петра Великого судья был переименован в Ратушу (1727). В 1743 году он был переименован в Архимученика, но переведен из Санкт-Петербурга в Москву. Магистратура была упразднена в 1796 году.
Руководство новой империи: коллегии при Петре I
Одну из своих важнейших задач как правителя Петр I видел в создании новой вертикали государственного управления — эффективной, контролируемой и способной обеспечить стабильное функционирование всей государственной системы. Старая система порядка, созданная Иваном Грозным, явно не годилась для этой цели. После первых успехов в экономической и военной реорганизации России Петр I сразу же приступил к реформированию бюрократии. Созданная им система коллегиальных органов отвечала требованиям времени и легла в основу будущей министерской системы исполнительной власти.
Церковная система продолжала функционировать в России на начальном этапе правления Петра. Чем больше реформировалась жизнь в стране, тем очевиднее становились ее недостатки.
Поначалу приказ (управление) не имел строгой специализации и разделения полномочий. Некоторые вопросы одновременно подпадали под юрисдикцию нескольких орденов, что вносило путаницу. В то же время были районы, которые вообще не были охвачены административной системой. По мере развития страны и появления новых сфер деятельности пробелы становились все больше.
Не существовало общих норм и правил, определяющих правила для батальонов, их полномочия и ответственность за выполнение приказов. Местное управление и назначения по рождению или протекции были в порядке вещей; бюрократия управлялась бессистемно и без какого-либо плана. Уровень профессиональной подготовки государственных служащих также оставляет желать лучшего.
Благодаря быстрому развитию отношений России с Европой, Петр I имел возможность ознакомиться с европейскими системами организации исполнительной власти и соответствующим законодательством. В основу российской системы высшего образования легла шведская модель: Петр был убежден, основываясь на опыте Северной войны, что шведский подход к управлению был мудрым.
Царь хотел создать систему управления, которая полностью контролировалась бы царем, но могла бы функционировать и без его прямых указаний. Он хотел сохранить строгое разделение властей и максимально эффективно ограничить «коррупционные практики» (в то время взяточничество было еще широко распространено, а в допетровской России, вероятно, являлось единственным способом решения проблемы, требующей вмешательства государственной власти). Шведская система предоставляла ему такие возможности.
История создания системы коллегий
Невозможно было сразу заменить бюрократическую систему на новую. Хотя Петр I был склонен искать быстрые решения даже очень сложных вопросов, он хорошо понимал это, и введение коллегий вместо указов произошло относительно поздно.
Первые попытки создания колледжей были предприняты в 1712 году: Колледж коммерции был основан при участии иностранных купцов и юристов. Однако настоящая история коллегий в России началась в декабре 1717 года, когда царь издал специальный указ о создании системы высшего образования, определив условия и структуру будущих государственных учреждений.
Уже в 1718 году в России было создано 9 коллегий. В то же время батальоны были либо непосредственно заменены ими, либо включены в их структуру в качестве подразделений.
Система не была жесткой. Уже во время правления Петра I состав коллегий начал меняться — некоторые из них были реорганизованы и разделены, возникли новые коллегии. К 1722 году (других существенных изменений в системе коллегий в России не было до смерти первого императора) в России насчитывалось уже 12 коллегий и два других учреждения, равных им по рангу и специализации обязанностей. Три колледжа всегда считались особенно важными: Военный колледж, Иностранный колледж и Адмиралтейский колледж.
Состав и руководство коллегий
Само название новых ведомств указывало на то, что они должны были принимать решения совместно, что, по мнению Петра I, было наилучшим способом. В целом, коллегии действовали в соответствии с Генеральным приказом, принятым 28 февраля (10 марта) 1720 года. Для колледжей также были разработаны отдельные правила.
Главой каждого колледжа был его президент. Он был назначен сенатом с учетом пожеланий императора. Президент был главой органа, но не принимал никаких личных решений относительно его работы. В первые годы президенты всех коллегий автоматически присутствовали на заседаниях Сената, но после 1722 года эта привилегия была сохранена только за главами трех самых важных коллегий и, на некоторое время, за президентом Бергского колледжа.
Вице-президент (также назначаемый Сенатом с согласия монарха) был заместителем президента. В его обязанности входило замещать президента в его отсутствие и помогать ему в выполнении административных обязанностей в качестве главы департамента.
В каждом колледже также было четыре советника, четыре асессора, актуарий (архивариус) и секретарь, который готовил документы для рассмотрения в колледже. Прокурор осуществлял надзор за своевременным и правильным принятием и исполнением постановлений отдельных коллегиальных органов. Резолюции принимались на собраниях только большинством голосов, т.е. коллегиально. Собрания проводились каждый день, кроме воскресенья и праздничных дней.
Если коллегиальный орган не мог решить конкретный вопрос, он передавался в Сенат для повторного рассмотрения. В этом случае решение Сената было обязательным для коллегиального органа, так как эти органы подчинялись Сенату.
В 1718-1719 годах старые государственные органы были упразднены и заменены новыми, которые больше подходили для молодой петровской России.
Учреждение Сената в 1711 году послужило толчком к формированию секционных органов власти — коллегий. Согласно плану Петра I, они должны были заменить громоздкую систему приказов и ввести в управление два новых органа власти:
- Систематическое разделение ведомств (приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление. Иные же функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством).
- Совещательный порядок решения дел.
Форма новых центральных административных органов была заимствована у Швеции и Германии. Шведский закон лег в основу школьных правил.
Эволюция системы коллегий
Уже в 1712 году была предпринята попытка создания коммерческой школы с участием иностранцев. Для работы в российских государственных учреждениях из Германии и других европейских стран были привлечены опытные юристы и государственные служащие. Шведские университеты считались лучшими в Европе и служили образцом для подражания.
Однако система высшего образования сформировалась лишь в конце 1717 года. Нелегко было «сломать» систему сразу, поэтому от единовременной отмены пришлось отказаться. Приказы были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им (например, коллегия судей состояла из семи приказов).
Уже в 1718 году был введен реестр колледжей:
- Иностранных дел (внешняя политика).
- Казённых сборов.
- Юстиц-коллегия.
- Коммерц-коллегия (торговля).
- Штатс-контора (ведение государственных расходов и составление штатов по всем ведомствам).
- Камер-коллегия (управление государственными доходами: назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями в зависимости от уровня доходов)
- Берг-Мануфактур-коллегия (промышленность и добыча полезных ископаемых).
- Ревизион-коллегия.
- Военная коллегия (армия).
- Адмиралтейств-коллегия (флот).
В 1720 году был создан Главный судья (с правами Коллегии), который координировал работу всех судей и служил их апелляционной инстанцией.
Около 1720 года был создан Судебный совет Лифляндии и Эстляндии, который впоследствии стал Судебным советом Лифляндии, Эстляндии и Финляндии (1762), занимавшийся административными и судебными вопросами в присоединенных шведских провинциях, а также вопросами протестантских церквей по всей империи.
В 1721 году была учреждена Вачинская коллегия, заменившая Поместный приказ, а в 1722 году Бергишеская мануфактурколлегия была разделена на Бергишескую коллегию и Мануфактурколлегию.
Коллективное управление продолжалось до 1802 года, когда Манифест об учреждении министерств заложил основу для более прогрессивной министерской системы.
Генеральный регламент
Деятельность коллегий регулировалась Генеральным указом, принятым Петром I 28 февраля 1720 года (утратил силу с изданием Свода законов Российской империи).
Полное название нормативного акта следующее: «Общий регламент или устав, согласно которому государственные коллегии, а также все представители канцелярий и контор, им принадлежащих, не только во внешних и внутренних органах, но и при исполнении своей должности, должны подчиняться Правилу».
Общие правила ввели систему учета, названную «коллегиум» по названию нового типа учреждений — коллегий. В этих учреждениях доминировал коллективный метод принятия решений. Петр I уделил особое внимание этой форме принятия решений, заявив, что «лучшее регулирование происходит через советы» (глава 2 Генерального регламента «Об усовершенствовании училищ»).
