Совет Воцина разрешал земельные споры и конфликты, оформлял новые земельные пожалования и рассматривал апелляции на «несправедливые решения» по земельным и наследственным вопросам.
Городская реформа Петра I Великого
Городская реформа Петра I представляла собой комплекс административных и сословных нововведений, проведенных в 1699-1720 годах с целью укрепления вертикали власти, повышения налогов и классификации городского населения. Это было частью городской реформы, проведенной Петром Великим.
Реформы проводились в два этапа:
Первый этап (1699 год) начался с указа «Об учреждении Бурмистерской палаты» (в том же году переименованной в «Ратушу»), которой были подчинены земские дома, а ее главной задачей стал сбор налогов (вместо воеводских) и контроль над земскими домами всех городов; второй этап (1720 год) ознаменовался учреждением главного мастера и изданием регламента для него. Города делились на классы (по количеству хозяйств), а горожане — на обычных (купцы, ремесленники, духовенство) и рядовых (рабочие и другие). Магистрат назначался в советы в соответствии с административным уровнем и подчинялся сенату. С 1724 года в крупных городах появились магистраты.
Кратко о сути и содержании городской реформы Петра I Великого
I Этап
30 января 1699 года Петр I издал указ «Об учреждении Гражданской палаты», которая должна была стать новым выборным хозяйственным органом на уровне города. 17 ноября того же года он был переименован в Ратушу. Земские управители, заместители управителей и начальники таможен были переименованы в земских бурмистров и заместителей управителей таможен и трактиров по голландскому образцу. Ратуши других городов подчинялись ратуше.
Функции ратуши и земской избы:
- Сбор различных налогов, обеспечение постоя армии
- Суд на уровне города, кроме политических дел
- Надзор за исполнением приказов, донесения о беглых крестьянах
Создание и организация выборов в земские управы первоначально должны были осуществляться на добровольной основе, при условии, что город платил все налоги в двойном размере. Большинство сословий (городов) не оценили нововведение:
- — 11 городов провели выборы и согласились на двойные налоги;
- — 26 городов провели выборы, но о налогах умолчали;
- — 10 провели выборы, но от двойных платежей отказались;
- — 3 города от двойного платежа отказались, выборы не провели;
- — 15 городов заявили об отказе от выборов;
- — 4 города заявляли только об отказе от двойных налогов и не сообщили о проведении выборов.
В результате условие удвоения налогов было снято, а выборы стали обязательными для всех городов.
Городской совет постепенно терял влияние: в 1705 году он перестал отвечать за управление фермами, а часть взимаемых налогов была передана специальной администрации.
С началом губернской реформы в 1708 году роль ратуши как центрального административного учреждения города была упразднена. Губернаторы отвечали за все налоги и военные поставки и, таким образом, заняли место ратуши.
Как и другие административные преобразования Петра I во время Северной войны, реформы городского управления носили хаотичный характер и были направлены в первую очередь на увеличение налоговых поступлений. Армия и флот требовали больших объемов финансирования и ресурсов.
II Этап
Окончание Северной войны позволило Петру I посвятить себя дальнейшим реформам местного самоуправления. 13 февраля 1720 года он издал указ о создании архимартии, а 16 января 1721 года — Регламент архимартии, в котором были определены обязанности и состав нового органа местного самоуправления.
Основные обязанности главного магистрата заключались в следующем:
- создание магистратов в других городах;
- снабжение их уставами;
- соблюдение правосудия;
- создание полиции;
- увеличение числа фабрик и заводов.
Города были разделены на классы:
- Большие города (2-3 тыс. дворов);
- Внутренние города (1-1,5 тыс. дворов);
- Города с числом дворов от 500 до 1000;
- Небольшие города, имевшие 250—500 дворов;
- Города с числом дворов меньше 250.
Жители городов (посадские люди) делились на две основные группы:
Неналогоплательщики — т.е. те, кто не платит налоги. Среди них были иностранные гости, духовенство и дворяне.
Налогоплательщики, в свою очередь, делились на регулярных (те, кто участвовал в самоуправлении и жизни города) и нерегулярных (рабочие, наемные работники и другие).
Выборы в московские бурмистры
Мэры Москвы будут выбираться из 38 московских предприятий. Двое из них — гости (крупные купцы, торговавшие с другими городами и другими местами) и сто жониц (купцы из пригородов и крестьяне. Сто в данном случае — условное обозначение, в котором не указаны номера) носили не территориальный характер, а остальные 36 были связаны с различными районами Москвы. Гостиня Сотница посчитала должность мэра еще одной сложной задачей и решила избежать выборов:
В нынешнем, ваше величество, 207 7207 году от сотворения мира, в феврале месяце, нам, холопам вашим, сообщен в уложении указ ваш, великого государя, избрать себе в партнеры бурмистра из числа гостей. А у нас, ваших холопов, нет выбора быть бурмистрами у москвичей, многие из наших братьев служат безвременно господам, а некоторые имеют две службы. … Но, господин мой, у нас есть в городах салонные люди, и их очередь служить крестьянами, и они хорошие и старые люди, поэтому им можно служить в публичном доме3.
Поэтому сотни купцов предложили назначить в бармистры иногородних купцов. Имена кандидатов были упомянуты в том же ходатайстве. Царская администрация согласилась на эту просьбу. Выборы бальзамировщиков салонной сотней состоялись 4 марта. Ниже приводится протокол выборов:
4 марта 7207 года верховник Михаил Попов и все сотники по приказу великого князя царя избрали маршалами из сотен Афанасия Михайлова сына Гурьева, Ивана Якимова сына Крилова, Ивана Афанасьева сына Микляева из Казани, Степана Борисова сына Елисеева из Соли Камской. И они добрые и старые люди, и с такими будет их дело, и во всем мы им доверяем. Мы предоставили им выбор с помощью наших ста рук. К этому решению приложил руку начальник Михаил Попов. В принятии этого решения принимал участие Адипах Адипин.3
Четыре попечителя были избраны из числа гостей, двое из которых были из остальной Карелии, которые не успели вовремя приехать в Москву на выборы и были избраны заочно. Четыре попечителя были также избраны из числа гостей. Выборы также состоялись в Кадашевской слободе в Замоскворецком районе и в Мещанской слободе за Земляным городом. Выборы мэров четырех подмосковных обществ были отклонены, предположительно, из-за изменения вопроса о том, сколько мэров избирать от московских муниципалитетов.
17 апреля Петр I издал следующий указ:
Великий царь приказал разослать свой указ гостям и приезжим и во все села и слободы: Если они не выбрали бальзамировщика, то должны выбрать хорошего человека в качестве бальзамировщика, как он ранее приказал. И из этих попечителей они должны назначить 12 человек, и из этих 12 человек один человек в месяц должен быть президентом. Для небольших московских слобод, состоящих из 20 или 30 дворов, выборы мэров в этих слободах проводиться не будут3.
Как видите, этот указ освобождает от выборов маленькие и, следовательно, незначительные муниципалитеты, но в основной части указа это не ясно. Вот что пишет об этом М. Богословский3:
Как общий смысл, так и отдельные детали могут быть поняты по-разному. Это можно понимать как мандат на избрание двух человек. Компании избирают выборщиков, в данном случае неправильно и неуклюже называемых попечителями, по одному от каждой компании, и эти выборщики избирают 12 человек из своего числа, чтобы сформировать совет директоров, и каждый из них занимает место председателя раз в месяц. Согласно этой трактовке, мы имеем правление из 12 членов, избираемых в два этапа, то есть собранием выборщиков, которые в свою очередь избираются обществами Московского поселения, по одному от каждого общества. Однако указ может быть истолкован и по-другому. Поскольку здесь говорится только о выборах «двенадцати человек», без присвоения им звания батальонного офицера, без возложения на них каких-либо обязанностей, кроме ежемесячного председательства, и без единого слова о том, что эти двенадцать человек являются исполнительным комитетом, его можно истолковать как положение о том, что от каждого общества, за исключением нескольких, должен быть избран один подготовитель; что эти подготовители образуют большой исполнительный комитет и что из их числа избираются 12 других человек, которые в свою очередь должны занимать должность президента в этом многочисленном исполнительном комитете. Такое толкование можно дать указу, тем более что большая коллегия мэров, состоящая из 38 членов, была создана постановлениями от 16 марта, которые изменили процедуру выборов и предусматривали избрание мэра от каждой из московских корпораций.
Реформа местного самоуправления
В то же время 30 января был издан указ о создании в городах областных советов (земств). Особенностью муниципальной реформы было то, что, в отличие от указа о создании палаты мэров, она носила избирательный характер. Города могли создавать земства (земские избы), состоящие из выборных мэров, или нет, но в случае их создания сумма налогов, которые города должны были платить центру, удваивалась. Причиной такого существенного увеличения налогового бремени стало устранение злоупотреблений со стороны воевод и чиновников, что было прямо указано в указе:
«если они, жители городов, и все купцы, промышленники и люди округа, пожелают обижать и облагать налогами и поборами многих граждан и должностных лиц, то граждане и должностные лица не должны требовать их себе ни в каком деле, и не должны быть извещаемы ими во всех судебных и административных разбирательствах, во всех делах о его праве и притязаниях, и в сборе его доходов», правителя королевства, избрание крестьян в провинциальные советы и избрание добрых и правдивых людей для сбора доходов своих крестьян, а также во всех делах справедливости и их претензий, принадлежащих пригородным людям, купцам, промышленникам и крестьянам, которые должны поступать по своему усмотрению: И по Его милости и по Его уважению к ним, которые будут свободны от губернатора и чиновников, Они, жители городов, купцы, промышленники и жители области, будут освобождены от налогов и пошлин и взяток, Все налоги Его Величества, которые они внесли в казну Его Величества, будут уплачены в Москву в двойном размере. 4.
П. Н. Милюков в своей книге «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII века и реформы Петра Великого» приводит статистические данные о том, как российские города восприняли новый указ о создании земской избы: — 11 городов избрали попечителей и согласились на двойную оплату; — 26 городов избрали попечителей, но оплата была скрыта; — 10 городов избрали попечителей, но двойная оплата была прямо отвергнута; — 3 города отвергли двойную оплату, но прямо не сказали ничего о смене правительства, а выглядели безразличными; — 15 городов явно хотели сохранить старое провинциальное правительство; — 4 города только прямо заявили о невозможности двойной оплаты, но указали, что они не согласны с изменением системы.
Из 70 городов, входящих в юрисдикцию Смоленского, Новгородского, Владимирского, Галичского и Устюжского уездов, только 11 однозначно приняли предложение правительства, 33 отклонили его, а 26 городов выбрали средний путь, избрав мэров и не высказав своего мнения по поводу двойной оплаты.
Выборы в регионах
В Смоленске магдебургское право было отменено, когда Смоленск в 1686 году отошел к Москве, но остатки этого права остались здесь и смешались с московскими учреждениями, так что слово «бармистр» было знакомо смоленским жителям. В то время главой города был городской голова (земский староста), которому помогали городские советники. Собрание горожан решило, что они не могут платить двойные налоги. Однако на должность мэра были избраны три простолюдина. Указ от 30 января распространялся не только на города, но и на палатинские приходы. В дворцовых волостях жили дворцовые крестьяне, принадлежавшие лично царю и членам царской семьи. В Смоленской области было несколько таких волостей. В соответствии с указом на этих землях также были проведены выборы. Так, в Поречье и Порецкой волости два городских головы избирались от деревни Поречье и 12 от волости; волость была разделена на 6 «лавничеств», так что каждое лавничество избирало двух городских голов. Таким образом, все волости с деревней возглавляли 14 бармистров, т.е. гораздо более обширный бармистровый совет, чем в самом Смоленске. Следует отметить, что два города в Смоленской области согласились на двойную оплату — Белая и Рославль. Удивительно, но Новгород, с его чеченскими традициями, отверг не только двойную оплату, но и сами выборы. Причиной отказа от повышения налогов стал опустошительный пожар на рынке 22 мая 1696 года, во время которого «их дома и имущество, лавки и амбары, товары и всевозможные фабрики сгорели дотла». Причиной отказа от голосования стало то, что «купцы Великого Новгорода не знакомы с административными делами и прошениями». В новгородском пригороде Старой Руссы выборы проходили отдельно в посаде и в Старорусской волости. Посад избирал 3 посадских, волость — 3 крестьян. И посад, и волость заявили, что не могут позволить себе платить вдвое больший налог3.
В Поморском крае только Кеврольский и Кунгурский районы полностью приняли реформу и согласились на двойную оплату. В Олонце и Каргополе и двойная оплата, и выборы были отклонены. Причиной сохранения власти воевод была удаленность населенных пунктов уезда «на пять, шесть или семьсот верст от города», а также то, что население всегда было удовлетворено воеводами, которые обращались с ними «справедливо, без налогов, обид, поборов, тесноты и неудобств».
Двинским уездом и пригородами Холмогор было выбрано четыре тарифа, один от Холмогор, один от пригородов и три от крестьян уезда. Десять устьянских волостей, каждая из которых состояла из нескольких десятков деревень и располагалась на большой территории вдоль верховьев реки Вага, избирали своих мэров, но не платили им двойную зарплату. Отличие избирательных списков 1699 года в Устьянских волостях от таких же списков в других местах заключается в перечислении обязанностей избранного бурмистра и его помощников, а также обязанностей жителей волостей по отношению к избранным. Прежде всего, администратор, как и бывший земский судья, которого он заменил, является сборщиком официальных налогов и сборов. Судебные обязанности мэра, как и бывших земских судей, определены в избирательных списках следующим образом (например, в списке муниципалитета Шангала): «И с сего, бурмистр, с товарищи, по прошениям и по грамотам и по письменным гарнизонам искать и ведать по святой чистой евангельской заповеди Господней по правде и по делам государственным земским от указа Великого Царя и от указа Соборного и от указов и от жалованных грамот Уставных». В свою очередь, мир заявляет о своем обязательстве подчиняться судебной власти бурмистра: «и чтобы мы, крестьяне, во всем слушались и были послушны ему, администратору».
Цели и задачи реформы
Основная цель коммунальной реформы была краткой:
- упорядочение системы сбора налогов во всех частях государства;
- выстраивание новой властной структуры, при которой центральная власть может во всех своих начинаниях опереться на местную;
- регулярное пополнение армии рекрутами;
- усиление полицейского контроля на местах опять же для своевременного рекрутирования в армию, сыска беглых и обеспечения вновь созданных мануфактур рабочими.
Суть и основные положения городской реформы
Реформа, проводившаяся в два этапа (с 1699 по 1720 год), в основном сводилась к созданию специальных учреждений, ответственных за управление городами, и введению новой системы сбора налогов. Царь также считал, что во время реформы необходимо установить порядок:
- систему учета городов (вводилось понятие «разряд» города);
- систему учета городского населения («подлые» и «регулярные» граждане).
Петр I, освободившись от тягот войны и понимая, что реформа города осталась незавершенной, желая исправить ошибки десятилетней войны, в ходе которой посадское население было «насильно включено в Тягл», учредил в 1720 году Архимагистрат. Как и ратуша до него, она подчинялась Сенату и имела тот же статус, что и коллегии.
Интересно. Еще до учреждения архимагистрата в 1714 году был принят указ, который расширил социальный класс жителей города и дал право всем, а не только землевладельцам, заниматься в городе торговлей, ремеслами и коммерцией.
Этими вопросами занимался Верховный магистрат при Петре I:
- организации работы Магистратов в разных городах государства;
- создания органов правопорядка (полиции);
- создания (или поддержкой при создании) фабрик и заводов на территории городов или в пригородах;
- создания уставов для городских органов самоуправления;
- контроля за соблюдением правосудия на местах.
Основными обязанностями городских магистратов были:
- донесении информации о распоряжениях центральной власти до городских жителей;
- сборе средств на нужды города с городских обывателей;
- организации городского благоустройства;
- контроле за общественными городскими зданиями (например, гостиного двора, складов и магазинов);
- контроле за системой налогообложения и своевременности сборов и поступлений в казну;
- ведении всех судебных дел, кроме политических (в данном случае, можно говорить о том, что Магистраты были приравнены в своих правах к Юстиц-коллегии);
- обеспечении безопасности жизни города;
- реализации работы с беглыми и «тунеядцами», приставление их к фабрикам, заводам;
- организации «сходов» (слободских, сотенных) местного населения;
- контроле за деятельностью слободских старост и контроле за правильным ведением так называемых «слободских описей» (посадские старосты подчинялись Магистрату и, хотя его выбирал «мир», утверждалась его кандидатура именно городскими чиновниками);
- организации (по мере возможности) домов призрения и приютов.
Члены магистрата избирались «ассамблеями». При Петре I их состав был сокращен до минимума: президент и один или два мэра. Городские магистраты подчинялись непосредственно главному магистрату. Наказания за неподчинение приказам были довольно суровыми — от штрафов до конфискации имущества.
Интересно. В 1724 году императорским указом были изданы специальные инструкции для руководителей общин. Эти инструкции описывали содержание пожарной охраны в городе, порядок получения различных средств от государства (централизованно), порядок поселения в домах чужаков и их регистрации (было введено понятие «отпускные письма»), порядок работы с заключенными беженцами и порядок размещения так называемых «бездельников» на городских фабриках.
Создание сената
22 февраля 1711 года Петр I издал указ об учреждении нового типа органа управления — Правительствующего Сената. Первоначально она состояла из 8 человек из ближайшего окружения царя. Они были величайшими политическими деятелями того времени. Сенаторы назначались и смещались по личному распоряжению Петра. Этот высший орган управления должен был действовать постоянно, и ему никогда не разрешалось останавливать свою работу.
Сенат был коллективным советом, который занимался отправлением правосудия, финансами и другими вопросами в различных областях экономики. Это был институциональный орган с консультативными, судебными и административными функциями. Его члены представляли на рассмотрение монарха различные вопросы, связанные с законодательным процессом.
Законодательные акты, принятые Сенатом, не имеют силы закона. На заседаниях обсуждались и интерпретировались только законопроекты. Сенат стоял во главе системы, и все колледжи находились в его подчинении, ежемесячно отчитываясь обо всех входящих и исходящих делах.
Учреждение первых коллегий
В 1711 году офицер Иоганн Фридрих Блигер составил собственный план дальнейшего развития горного дела в России и представил его Петру I. План получил название «Горный план». Автор назвал свой ящик. В следующем году другой немецкий офицер заинтересовал короля своим предложением. Он касался организации коммерческих коллегий и аудиторов. Пьетро признал реальную ценность предложений и начал создавать первые колледжи. Дата сигнального указа — 12 февраля 1712 г. Он касался создания коллегии коммерции, которая занималась вопросами таможни, судоходства и внешней торговли.
В соответствии с царским указом была создана комиссия, состоящая из трех иностранцев и различных московских купцов, а также шести жителей Подмосковья. Их задачей было разработать основные правила и положения для коммерческой школы. Этот комитет работал почти два года и подготовил деловой документ. Затем он позаботился о таможенных правилах. К сожалению, никаких записей о его дальнейшей работе не сохранилось.
С этого момента началось создание коллегий, уставов и ряд других изменений, постепенно заменяющих уже устаревшую систему ордонансов. Именно в это время были определены название и характер будущих институтов новой системы управления.
Дальнейшее развитие
Надо сказать, что учреждение школ Петром I и изменение инструкций с их стороны происходило очень медленно и вяло. Но в 1715 году, когда царю сообщили об окончании военных действий со Швецией, он принял активное участие во внутренних делах государства. Известно, что 14 января того же года в его записной книжке значилось три колледжа, а к 23 марта их было уже шесть. Считается, что к этому Петра побудило прочтение плана реорганизации государственного административного аппарата неизвестного автора.
В документе предлагалось создать в России коллегии, в которых будут сосредоточены все вопросы, касающиеся обустройства страны. План предусматривал создание семи департаментов, занимающихся вопросами правосудия, торговли, иностранных дел, горнодобывающей промышленности, вооруженных сил, налогообложения и государственных расходов. Управление структурами должно было быть возложено на отдельных сенаторов. Автор плана сослался на пример Швеции, где уже существует эта система, считающаяся лучшей в Европе.
